财政部拟扩大对境外技术投资限制的规则

美国财政部于2026年10月22日发布了一份拟议规则制定通知，拟扩大对外投资安全计划，将新的技术领域和受关注国家纳入限制范围，以规管美国在境外进行的某些投资。

拟议规则旨在落实《综合对外投资国家安全法》（COINS法案）。国会通过该法案时，将其纳入了《2026财年国防授权法案》。该法要求财政部长制定法规，要求美国主体向财政部报告涉及特定外国主体、且与应申报技术相关的某些交易，并禁止美国主体进行涉及特定外国主体、且与受禁止技术相关的其他某些交易。财政部公告称，国会通过该法案时指出，限制流向双重用途战略技术的某些对外投资十分必要，因为这些技术会助长外国对手的军事现代化、监控国家的发展和侵犯人权行为，从而防止美国国家安全和外交政策利益受到损害。

“拟议法规将强化现有的对外投资安全计划，防止对手利用美国投资开发威胁美国国家安全的关键技术，”财政部长Scott Bessent在财政部公告中表示。财政部投资安全事务助理部长Christopher Pilkerton表示，拟议法规旨在应对外国对手试图从美国对关键技术领域的投资中获益所带来的风险。

从2023年对外投资行政令到COINS法案

该计划始于2023年8月9日发布的一项行政令。总统在行政令中宣布进入国家紧急状态，原因是受关注国家正寻求开发和利用对军事、情报、监控或网络能力至关重要的敏感或先进技术。行政令确定了三个国家安全技术类别——半导体和微电子、量子信息技术以及人工智能；其附件将中华人民共和国以及香港和澳门列为受关注国家。据财政部对外投资安全计划页面，财政部于2024年10月28日发布了落实该行政令的最终规则，该规则于2025年1月2日生效。

2025年12月18日，国会将COINS法案纳入国防授权法案并予以通过，从而将该计划编入《国防生产法》。该法要求财政部在法案通过后不迟于450天，发布或更新实施法规，并遵循公开通知和征求意见程序。拟议规则本身并未落实该法案。财政部的常见问题解答指出，后续最终规则将确定生效日期；在该生效日期之前，现行法规仍适用于2025年1月2日当天或之后发生的美国主体活动。

新增技术领域和受关注国家

COINS法案授权财政部长为五个领域的受禁止技术和应申报技术设定技术参数：半导体技术和微电子、人工智能系统、量子信息技术、高性能计算和超级计算，以及高超音速系统。该法还允许财政部长将能够增强受关注国家军事、情报、监控或网络能力的技术纳入范围；财政部据此新增了生物技术。由于2026年9月29日发布的一项行政令要求各机构在某些文件中使用“超级智能”和“SI”，取代“人工智能”和“AI”，拟议规则据官方情况说明书和常见问题解答所述，以“超级智能系统”替代“AI系统”这一术语。

对于半导体，拟议规则维持了现有禁令，涵盖某些电子设计自动化软件、制造和先进封装设备，以及某些先进集成电路的设计或制造；同时将禁令范围扩大至耐辐射集成电路、光子集成电路、高带宽存储器以及其他类别的先进集成电路。对于超级智能系统，拟议规则扩大现有禁令，更广泛地限制对开发任何超级智能系统的受关注国家实体进行投资，并取消此类交易现有的申报要求。量子技术禁令将扩展至量子计算算法或应用的开发；超级计算相关条款则新增了对高带宽、低延迟互连技术的申报要求。

拟议规则新增了对高超音速系统、能够实现高超音速飞行的推进系统、某些相关及支持性技术、专为承受高超音速下大气环境而设计的材料以及测试设施的投资禁令；同时要求申报传感器、控制设备、软件和其他双重用途材料。拟议规则还新增了生物技术投资禁令，涵盖某些生物衍生化合物或材料、脑机接口、生物制造设备和设施、生物信息学工具，以及用于自动化科学发现或实验的硬件或软件。

《COINS法案》和拟议规则将受关注国家界定为中国（包括香港和澳门）、古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯，以及尼古拉斯·马杜罗·莫罗斯政权统治下的委内瑞拉。常见问题解答指出，马杜罗政权已不复存在，美国于2026年3月5日承认德尔西·罗德里格斯为委内瑞拉国家元首，因此委内瑞拉不符合拟议定义；不过，解答也提到，该规则仍可能适用于在受关注国家以外进行的某些投资。

适用交易、人员及例外情形

相关义务适用于美国人士（包括美国公民、合法永久居民、依据美国法律设立的实体及其外国分支机构，以及身处美国境内的任何人）及其受控外国实体。如果某人知悉相关事实，即适用这些义务。知悉的定义包括实际知情、意识到相关事实极有可能存在，或通过合理且审慎的调查能够获得相关信息。

适用的国家安全交易包括：取得股权或附带股权权益；某些可转换为股权或赋予贷款人特定权利的债务融资；成立合资企业；将附带股权权益转换为股权；绿地投资或其他企业扩张；美国人士明知而指示外国人士进行某些交易；以及在某些非美国集合投资基金中的有限合伙人投资。适用的外国人士包括：受关注国家的公民或永久居民；在受关注国家注册成立或主要位于当地的实体；中国共产党中央委员会的个人成员或其他受关注国家的政治领导层成员；受关注国家的政府及代表其行事的人士；由上述任何人士直接或间接持有多数股权或控制的实体；以及在适用的外国人士中持有表决权权益、董事会席位或股权权益，且其若干关键财务指标中任一指标超过50%可归属于这些人士的实体。

拟议规则将以下事项列为例外：公开交易证券；投资公司证券，例如指数基金、共同基金和交易所交易基金；承诺资本不超过200万美元，或有具有约束力的合同保证支持的有限合伙人投资；豁免证券的衍生品；全面收购受关注国家以外实体或资产中由适用外国人士持有的权益；某些公司内部转让；此前已作出的具有约束力的资本承诺；某些银团债务融资；作为就业报酬获得的股权；在此前12个月内累计金额不超过50,000美元的交易（仅豁免通知要求）；某些二级及附带交易；某些第三国交易；以及在《COINS法案》于2025年12月18日颁布前完成的交易。

该计划并非交易筛查制度：每位美国人士都必须判断某项交易是被禁止、须申报，还是不在规则适用范围内。对实际存在、并非假设性的交易具有直接财务利益的人士，可以向财政部请求不具约束力的意见，了解该交易是否会被禁止；美国人士也可以申请国家利益豁免。财政部无意公布适用外国人士数据库，但拟议规则设立了保密提交程序，供各方询问某位外国人士是否属于适用范围。

申报要求、处罚及意见提交截止日期

承担申报义务的美国人士须在交易完成后30天内提交申报；如果其在交易完成后才实际获知该交易属于适用范围，则须在获知后的30天内提交。违反规定者将面临民事处罚，金额最高可达《国际紧急经济权力法》规定的上限；财政部长还可以强制剥离涉及受禁止技术的适用国家安全交易。拟议规则还设立了自愿主动披露程序，财政部在决定如何回应时将予以考虑。

对该提案的书面意见须于2026年12月7日前提交，可通过 regulations.gov 提交，也可选择匿名或署名。财政部表示，将在发布最终实施条例前考虑收到的意见；最终条例将确定该计划的生效日期。